作者 舒源 中共云南省委党校（云南行政学院）省情和资政研究院院长、教授
蒋鑫 中共云南省委党校（云南行政学院）省情和资政研究院副教授
开放是当代中国的鲜明标识，稳步扩大制度型开放是新时代扩大高水平对外开放的内在要求。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革作出系统部署，强调要完善高水平对外开放体制机制。全会强调，要稳步扩大制度型开放，深化外贸体制改革，深化外商投资和对外投资管理体制改革，优化区域开放布局，完善推进高质量共建“一带一路”机制。在这一宏大背景下，地处西南边陲，与缅甸、老挝、越南三国接壤的云南省，其战略地位和开放要求也被赋予了新的时代内涵。历史上，云南的定位经历了从“末梢”到“前沿”的演变。从改革开放初期的边缘地带，到“建设面向南亚东南亚辐射中心”的新定位，这一定位的升级，本质上是对云南提出的更高要求：即在传统的货物过境物理通道的基础上，升级为具备制度创新、产业集聚和区域辐射能力的经济枢纽。如何将独特的区位优势有效转化为可持续的制度优势和产业优势，是云南实现高水平对外开放、推动高质量发展的重要命题，而解答这一命题的关键在于构建一整套与之相适应的高水平、现代化的对外开放体制机制。
现状：多层次、立体化的对外开放体制机制框架初步形成
云南对外开放的体制机制创新，首先体现在顶层设计的战略跃迁上。建设面向南亚东南亚的辐射中心，是以习近平同志为核心的党中央为云南确立的新坐标、新定位和新使命。“建设面向南亚东南亚辐射中心”的定位演进，是发展理念与开放模式的根本性变革。对云南对外开放的定位从强化物理“通道”功能，侧重于基础设施的互联互通，到要求云南构建一个能够吸引、整合并辐射周边区域的经济与社会系统，其核心是“枢纽”功能。这一定位要求云南必须建立起超越传统贸易便利化的新机制，在产业合作、金融服务、科技创新、人文交流等领域形成强大的向心力与辐射力，从而实现从“通道经济”向“枢纽经济”的根本性转变。这一顶层设计的转变，为云南省所有后续的体制机制创新确立了总方向和总目标。
为主动服务和融入国家发展战略，努力成为面向南亚东南亚辐射中心，云南积极构筑了一个“点、线、面”结合的多层次开放平台体系，并将制度创新作为其灵魂。以自贸试验区为“点”，打造制度创新高地。中国（云南）自由贸易试验区是云南制度型开放的重点试验场，其中通过全面落实外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，云南在投资自由化便利化上迈出了坚实步伐。例如，支持外商独资设立经营性教育培训机构、试点外国高端人才服务“一卡通”等举措，均是突破性的制度创新。自贸区不仅是政策洼地，更是制度创新的“压力测试区”，其在实践探索过程中形成的创新成果，作为可复制、可推广的“云南经验”，能够为沿边地区深化改革开放提供范本。以跨境经济合作区为“线”，深化沿边合作机制。云南正积极推进中越河口—老街、中缅瑞丽—木姐、中老磨憨—磨丁三大跨境经济合作区建设。这些合作区建设超越了传统的口岸功能，积极探索“两国一区”模式下的统一规划、统筹协调与互惠互利管理机制。通过在口岸管理、产业协作、资金融通等方面的深度合作，构建起紧密的跨境产业链，形成一种将边境线从“地理分割线”转变为“经济融合带”的创新机制。以各类园区为“面”，构建产业承接联动机制。云南着力推动自贸试验区、经济技术开发区、综合保税区、边境经济合作区等“四区”联动发展，并规划了“2+3+N”沿边产业园发展格局。这种布局旨在通过政策叠加和功能互补，形成强大的产业承接能力。通过打破各类园区“单打独斗”的局面，建立起一套内部协同、功能互补的联动发展机制，以期破解“产业层次不高”的瓶颈，引导产业向高附加值方向集聚。
挑战：深层次体制机制效能未能充分释放
云南作为经济欠发达的西部省份，其内部的结构性问题，导致所构建的开放机制与薄弱的产业基础之间存在“适配性”差距。
机制转化不畅。尽管国际大通道建设取得了重大进展，但“通道”优势并未有效转化为“枢纽”优势。多数进出口货物“两头在外”，本地产业支撑不足，导致口岸贸易量和货运吞吐量与通道能力不匹配。这深刻地揭示出，连接物理基础设施与本地产业发展的产业联动机制和价值转化机制存在缺失或失灵。现有的招商引资和产业促进机制，尚不足以吸引和培育能够在本地落地生根并有效利用通道的产业集群。
产业结构固化削弱机制承载能力。云南长期存在以资源密集型和烟草产业为主的工业结构，第一产业比重偏高的现实，使其难以有效承接和发展高附加值、技术密集型的外向型产业。2024年云南实际利用外商直接投资额同比下降，表明吸引并留住高质量投资的空间，即与之匹配的产业生态和供应链体系仍显不足。现有的产业引导机制在推动结构转型升级上的力度和效果均有待加强。
政策落实梗阻影响机制实施效果。一项好的制度设计，如果缺乏广泛的社会共识和有效的利益协调机制，就可能在实施过程中遭遇“悬浮”或“变形”。解决这一问题不仅是技术层面的挑战，更是社会治理层面的挑战，目前确保改革措施从顶层设计有效传导至基层并被市场主体积极响应的传导机制与激励机制尚需完善。
周边市场局限与产业同质化构成机制掣肘。与云南接壤的越南、老挝、缅甸等国，经济发展水平和市场规模有限，且产业结构多以劳动密集型或资源型为主，与云南自身欠发达的产业结构存在一定程度的同质化竞争。这使得构建互补性强、协同度高的跨境产业链的合作机制面临天然的困难，双边贸易和投资的增长空间受限。
地缘政治复杂性考验风险管控机制。周边地区不稳定的安全形势、部分国家的政治转型以及大国博弈的加剧，都为云南对外开放的稳定推进带来了不确定性。例如，缅甸的武装冲突直接影响边境口岸的正常运行。这要求云南必须建立起一套高度灵敏、反应迅速的跨境风险预警与应急管理机制，以及能够在地缘政治变动中灵活调整合作策略的柔性外交与经济协调机制，而这方面目前仍是短板。
构建支撑高质量发展的制度型开放新体系的路径
深化制度型开放，打造沿边开放的云南范本。制度型开放是云南实现区位优势向制度优势转变的根本路径，关键在于主动创设标准。应推动自贸区从政策试验田向制度策源地升级，赋予其更大自主权，在跨境金融、数字贸易等领域开展高水平压力测试，形成可复制推广的云南方案。同时，全面构建与国际高标准接轨的法治化营商环境，将重点从行政便利化转向强化法治的稳定性和可预期性，通过健全外商投资权益保护与国际商事争端解决机制，为吸引高附加值产业奠定制度基石。
创新区域协同机制，实现从通道经济到枢纽经济的跃升。为实现从通道经济向枢纽经济的跃升，必须创新区域协同机制。一方面，建立基于一国一策的精细化合作机制，针对不同邻国国情设计差异化经贸方案，深化产业链合作，避免同质化竞争，培育互补型产业生态。另一方面，构建面向印度洋的陆海联运组织协调机制，在推动跨境通道建设与打造智慧口岸的同时，牵头建立跨区域运营与组织中心，通过推广一单制、一地两检等模式，将云南从物理通道提升为物流组织与金融结算的核心区域。
完善要素保障机制，激发市场主体内生动力。体制机制创新的落脚点是为市场主体提供精准的要素保障。要构建精准的金融服务机制，引导金融机构围绕战略性新兴产业和高原特色农业创新产品，通过融信服等平台解决中小企业融资难题，推动资金流向实体经济。同时，建立市场化、法治化的招商引资新机制，摒弃依赖优惠政策的传统模式，转向产业链招商与以商招商，通过构建亲清政商关系和提升政府契约精神，吸引能提升本地产业能级的优质投资。
健全人文交流机制，夯实长远发展的软联通基础。长远发展需以民心相通的软联通为基础。首先要创新人才引育留用机制，推行更开放的人才政策，探索在自贸区赋予外籍人才更大管理权限，推动职业资格国际互认，为优秀留学生在滇就业创业提供制度便利。其次，深化中文加职业技能的国际教育合作，构建边疆职业教育新范式，为周边国家培养其现代化急需的技能人才，这种造血式的人才培养模式，能深化区域经济合作根基，从根本上弥补外部发展环境的瓶颈。
（责任编辑 李雯）
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